Мы ВКонтакте

Стаття 14. Дефіцит та профіцит бюджету, залишок бюджетних коштів

1. Затвердження бюджету з дефіцитом дозволяється у разі наявності обґрунтованих джерел фінансування бюджету з урахуванням особливостей, визначених статтею 72 цього Кодексу.

2. Профіцит бюджету затверджується з метою погашення боргу, забезпечення встановленого розміру оборотного залишку бюджетних коштів та придбання цінних паперів з урахуванням особливостей, визначених статтею 72 цього Кодексу.

3. Оборотний залишок бюджетних коштів - частина залишку коштів загального фонду відповідного бюджету, яка утворюється для покриття тимчасових касових розривів.

Оборотний залишок бюджетних коштів встановлюється у розмірі не більше 2 відсотків планових видатків загального фонду бюджету і затверджується у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет).

На кінець бюджетного періоду оборотний залишок бюджетних коштів має бути збережений у встановленому розмірі.

4. Перевищення залишку коштів загального фонду бюджету над оборотним залишком бюджетних коштів на кінець бюджетного періоду становить вільний залишок бюджетних коштів, який використовується на здійснення витрат бюджету згідно із законом про Державний бюджет України та/або змінами до нього (змінами до рішення про місцевий бюджет).

Коментар:

Одним із принципів бюджетної системи України є принцип збалансованості, згідно з яким повноваження на здійснення витрат бюджету повинні відповідати обсягу надходжень до бюджету на відповідний бюджетний період. Проте на практиці не завжди вдається досягти того, щоб сума необхідних бюджетних видатків узгоджувалась із сумою потенційних доходів до бюджету. Відповідний дисбаланс доходної та видаткової частин бюджету призводить до позитивного чи від'ємного сальдо бюджету, що має відповідне обґрунтування, причини та потребує обов'язкового врегулювання.

1. Дефіцит бюджету, згідно з п. 21 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу, - це перевищення видатків бюджету над його доходами (з урахуванням різниці між наданням кредитів з бюджету та поверненням кредитів до бюджету). Бюджетний кодекс передбачає право затверджувати бюджет дефіциту як на державному, так і на місцевому рівнях (із деякими особливостями, визначеними у ст. 72 Бюджетного кодексу).

Сьогодні не відносимо явище дефіциту бюджету до категорії надзвичайних фінансових явищ. В період після другої світової війни і до сьогоднішнього дня дефіцити бюджету стали майже щорічним явищем кожної держави. Його причинами можуть бути певні обставини, що потребують збільшення бюджетних витрат, наприклад: здійснення великих державних капіталовкладень у розвиток економіки; надзвичайні ситуації, викликані стихійними лихами, техногенними чи екологічними катастрофами тощо; фінансова та економічна криза та ін. У будь-якому випадку для збалансування бюджету необхідно зменшити видатки і збільшити доходи, хоч за умов кризи забезпечувати це в комплексі дуже важко. Часто дефіцит породжується одночасною дією кількох чинників (політичних, економічних, фінансових), тому і з правових, і з економічних міркувань надзвичайно важливо:

а) передбачити верхню допустиму межу дефіциту. Економісти доводять, що допустима величина бюджетного дефіциту не може перевищувати 3 - 5 % ВВП (чинне законодавство України не встановлює жодного індикатора).

б) вжити усіх можливих заходів щодо зменшення розмірів дефіциту. Мінімізації дефіциту бюджету досягають різними методами під час роботи над складанням проекту бюджету та його затвердженням, а також під час виконання бюджету, якщо дефіцит зростає.

в) застосовувати коректні методи погашення бюджетного дефіциту.

Бюджетний кодекс у п. 51 ч. 1 ст. 2 БК передбачає поняття "фінансування бюджету", що означає надходження та витрати бюджету, пов'язані із зміною обсягу боргу, обсягів депозитів і цінних паперів, кошти від приватизації державного майна (щодо державного бюджету), зміна залишків бюджетних коштів, які використовуються для покриття дефіциту бюджету або визначення профіциту бюджету.

Із змісту коментованої статті бачимо, що наявність обґрунтованого джерела фінансування бюджету є єдиною умовою для прийняття в Україні бюджету з дефіцитом. Відповідно принциповим питанням є визначення можливих/прийнятних джерел фінансування дефіциту. Адже вплив бюджетного дефіциту на економіку визначають методом його фінансування. Зазвичай результатом фінансування дефіциту державного бюджету є державний борг, що виникає в результаті здійснення бюджетних запозичень. І науковці, і практики твердять, що власне бюджетні запозичення є найбільш оптимальною формою фінансування дефіциту бюджету, за умов додержання цивілізованих принципів в процесі здійснення емісії позики, розміщення державних цінних паперів, здійснення операцій з ними та ін.

Крім емісії державного боргу (боргових зобов'язань уряду), бюджетний дефіцит може покриватись шляхом оподаткування (що само по собі означає скорочення доходів населення і всього приватного сектора економіки), або ж надходжень від приватизації. Ще інший шлях - це грошова емісія. Такий захід послаблює дефіцит бюджету, проте чинить сильний тиск на економіку і призводить до збоїв у грошово-кредитній системі. Сьогодні можна констатувати, що в Україні законодавство забороняє можливість прямого кредитування Уряду Національним банком України.

Сьогодні пряме кредитування бюджету через центральні емісійні банки в розвинутих країнах заборонено або суворо обмежено. Чинне законодавство України теж забороняє можливість прямого кредитування Уряду Національним банком України.

У вітчизняній та іноземній літературі доведено, якщо більшу частину своєї заборгованості уряду вдається розмістити поза емісійними установами (не в центральному банку країни), то емісія державного боргу не чинить такого прямого впливу на зростання грошової маси. Чим ширші в уряді можливості здійснювати запозичення у населення, приватних фірм, організацій, тим слабші інфляційні наслідки державного боргу. З іншого боку, відсутність розвинутої мережі фінансових ринків, попиту на державні цінні папери промислових і торгівельних компаній, небанківських фінансових інститутів та населення примушують уряд звертатись до послуг центрального банку. Саме за таких умов реалізується інфляційний ефект державного боргу.

Щороку при затвердженні Закону України про державний бюджет на відповідний рік, Верховна Рада України затверджує розмір бюджетного дефіциту та джерела його погашення. Серед джерел фінансування бюджету (а отже, і його дефіциту) ч. 1 ст. 15 Бюджетного кодексу визначає: кошти від державних (місцевих) внутрішніх та зовнішніх запозичень; кошти від приватизації державного майна (включаючи інші надходження, безпосередньо пов'язані з процесом приватизації) - щодо державного бюджету; повернення бюджетних коштів з депозитів, надходження внаслідок продажу/пред'явлення цінних паперів; вільний залишок бюджетних коштів.

2. Профіцит бюджету, згідно з п. 44 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України, - це перевищення доходів бюджету над його видатками (з урахуванням різниці між поверненням кредитів до бюджету та наданням кредитів з бюджету). В ідеалі профіцит бюджету дозволяє скасувати окремий вид податку чи збору (обов'язкового платежу) в державі або знизити податкові ставки; збільшувати обсяги капітальних вкладень; підвищувати соціальні виплати, заробітну плату державним службовцям та працівникам бюджетної сфери; надавати міжнародні кредити тощо. Проте виключно таке сприйняття профіциту бюджету робить це визначення недоречним і неактуальним сьогодні в українському законодавстві. Проте не завжди профіцит бюджету є показником ефективності фінансової системи та національного багатства. Адже затвердження бюджету з профіцитом не обов'язково означає надлишок бюджетних коштів, який держава неспроможна освоїти. Коментована стаття визначає, що бюджет з профіцитом затверджується у чітко передбачених випадках з метою резервування певної частини коштів, що не скеровується на фінансування видатків бюджету, з метою їх скерування на:

- погашення боргу;

- забезпечення встановленого розміру оборотного залишку бюджетних коштів;

- придбання цінних паперів.

Тобто сума профіциту бюджету має цільове призначення і повинна затверджуватись тільки тоді, коли є така необхідність. Відтак профіцит бюджету може свідчити про готовність та спроможність держави розраховуватись за своїми зобов'язаннями після покриття усіх передбачених бюджетних видатків протягом відповідного бюджетного періоду.

3. Оборотний залишок бюджетних коштів (з англ. cash reserves) є одним із видів бюджетних резервів, що створюється з метою безперебійного фінансування видатків бюджету при виникненні тимчасових касових розривів.

Тимчасовий касовий розрив - недостатня платоспроможність бюджету на конкретну дату погасити за рахунок наявних та очікуваних грошових активів (у т. ч. залишків бюджетних коштів) загального фонду бюджету та коштів резервного фонду, відповідні фінансові зобов'язання, що передбачені актом про бюджет.

Отже, напрямами використання коштів оборотного залишку бюджетних коштів є: покриття тимчасових касових розривів, що виникають як наслідок неспівпадіння термінів надходжень до бюджету та видача бюджетних асигнувань; на фінансування незапланованих, але невідкладних заходів та ін.

Оборотний залишок бюджетних коштів формується у бюджетах усіх рівнів згідно із законодавством на початок планового бюджетного періоду і затверджується у законі про Державний бюджет України (рішенні про місцевий бюджет).

Розмір оборотного залишку бюджетних коштів, затвердженого на початок бюджетного періоду, незважаючи на використання цих коштів в процесі виконання бюджету, повинен бути обов'язково збережений у встановленому розмірі на кінець бюджетного періоду (року).

Правовий режим оборотного залишку бюджетних коштів передбачає також законодавче встановлення його граничного обсягу. Основним критерієм, від якого відштовхується законодавець, є обсяг видатків загального фонду бюджету. При цьому бюджетна практика сформувала правило, що цих коштів повинно вистачати для фінансування половини місячного обсягу заробітної плати працівників бюджетної сфери та інших поточних видатків бюджету. Відтак Бюджетний кодекс передбачає, що розмір оборотного залишку бюджетних коштів складає сума у обсязі не більше 2 відсотків планових видатків загального фонду бюджету. Щодо державного бюджету, то положення про це встановлює Верховна Рада України у законі про Державний бюджет України, щодо місцевого - відповідна місцева рада у рішенні про бюджет на відповідний рік.

4. У частині 4 коментованої статті Бюджетний кодекс формулює визначення вільного залишку бюджетних коштів. Як вже було вказано, станом на кінець бюджетного періоду розмір оборотного залишку бюджетних коштів повинен бути відновлений. Відтак наприкінці бюджетного року здійснюється розрахунок вільного залишку, що складає різницю між сумою, що утворилася як залишок коштів загального фонду бюджету, та сумою, що складає обсяг оборотного залишку. Вільний залишок бюджетних коштів формується тільки у разі перевищення залишку коштів загального фонду бюджету над оборотним залишком бюджетних коштів на кінець бюджетного періоду і може бути одним із джерел фінансування бюджету, оскільки передбачено, що він використовується на здійснення витрат бюджету згідно із законом про Державний бюджет України та/або змінами до нього (змінами до рішення про місцевий бюджет).