Мы ВКонтакте

Стаття 3. Регулювання земельних відносин

1. Земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

2. Земельні відносини, що виникають при використанні надр, лісів, вод, а також рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря, регулюються цим Кодексом, нормативно-правовими актами про надра, ліси, води, рослинний і тваринний світ, атмосферне повітря, якщо вони не суперечать цьому Кодексу.

Коментар:

1. До ч. 1. Нормативно-правові акти, що регулюють земельні відносини (іншими словами, джерела земельного права), складають величезний масив (див. коментар до ст. 4 ЗКУ). Їх можна класифікувати за багатьма критеріями (за колом врегульованих відносин, за сферою дії по колу суб'єктів, за територією дії, за часом дії, та ін.). Проте найбільше значення має класифікація джерел земельного права за юридичною силою.

1.1. Найвищу юридичну силу у системі законодавства України мають закони України. Це, насамперед, Основний Закон нашої держави - Конституція України, кодифіковані закони - кодекси, прирівняні за юридичною силою до законів України декрети КМУ (видавалися у 1992 - 1993 рр. на підставі ст. 971 Конституції УРСР14). Серед цієї групи нормативно-правових актів найвищу юридичну силу має, поза сумнівом, Конституція України.

Особливо слід зупинитись на законах України, якими висловлюється згода на обов'язковість для України міжнародних угод. Слід враховувати, що ратифіковані такими законами міжнародні угоди (договори) є частиною національного законодавства України (ст. 9 Конституції України), причому в силу положень ст. 19 ЗУ "Про міжнародні договори України", продубльованих у багатьох інших законодавчих актах, такі угоди мають перевагу над положеннями національного законодавства;

У правовій доктрині переважає думка, що будь-які закони (окрім Основного - Конституції), у тому числі кодифіковані, мають однакову юридичну силу. Проте у законодавчій та правозастосовчій діяльності зустрічаються спроби надати вищої юридичної сили кодексам або рамковим законам. Слід наголосити, що положення частини першої коментованої статті, за яким нормативно-правові акти, що регулюють земельні відносини, приймаються відповідно до "цього Кодексу" (ЗКУ), не може свідчити про те, що кодекс має вищу юридичну силу відносно прийнятих після нього законів. Конституція України не дає підстав для такого висновку, і в даному випадку діє загальний принцип - пізніший закон скасовує дію попереднього (лат. "leges posteriores, priores contrarius abrogant"). Положення ж коментованої норми слід розглядати як заклик до законодавця зберігати логічну структуру законодавства, здійснювати його розвиток за принципом "від загального до конкретного". На наше переконання, таким закликам не місце в законі, тим більше, що заклик може бути сприйнятий хибно - як вказівка на вищу юридичну силу кодексу (що суперечило б Конституції України).

1.2. Підзаконні нормативно-правові акти поділяються на велику кількість різновидів, основні з яких будуть розглянуті нижче.

1.2.1. Джерелами земельного права є низка указів Президента України нормативного характеру. Право Президента видавати укази випливає з положень п. 17 ст. 106 Конституції України, що закріплює за Президентом право здійснювати керівництво у сфері національної безпеки та оборони держави, оскільки термін "керівництво" передбачає і можливість встановлення правових норм15. Повноваження із видання указів Президентом України, закріплені у Конституції України, деталізуються у низці законів16, які, щоправда, прямо не стосуються сфери земельних відносин. Також у правовій системі України діють так звані "переживаючі" нормативно-правові акти Президента, видані ним свого часу з питань, не врегульованих законами України відповідно до п. 74 ст. 1145 Конституції України 1978 року та п. 4 Перехідних положень Конституції України 1996 року (на підставі цього пункту було видано 142 укази, з них 64 не набрали чинності)17.

Так, виняткове значення для регулювання земельних відносин і по цей час мають Укази Президента України щодо паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарських підприємств, установ та організацій. Зокрема, ст. 2 нечинного нині Указу Президента України "Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва" від 10.11.94 N 666/9418 було передбачено, що "кожному члену підприємства, кооперативу, товариства видається сертифікат на право приватної власності на земельну частку (пай) із зазначенням у ньому розміру частки (паю) в умовних кадастрових гектарах, а також у вартісному виразі". Механізм реалізації даного положення був передбачений Указом Президента України "Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям" від 08.08.95 N 720/9519.

Неоднозначним є вирішення на перший погляд простого питання про співвідношення норм указу Президента і закону. З одного боку, указ є підзаконним нормативно-правовим актом. З іншого боку, певні повноваження віднесені Конституцією до виключної компетенції Президента України. Чи може ВРУ видавати закони з питань, віднесених до компетенції Президента Конституцією України? На наш погляд, ні. З огляду на це, слід вважати, що абстрактна ієрархія між указами та законами відсутня.

1.2.2. Невід'ємною складовою земельного законодавства є постанови ВРУ. Попри їхню відносну нечисленність, значення постанов ВРУ як джерел земельного права важко переоцінити. Так, початок земельної реформи в Україні був даний Постановою ВРУ "Про земельну реформу" від 18.12.9020. Ця постанова зберігає свою актуальність і досі, її п. 6 порівняно нещодавно був предметом розгляду Конституційним Судом України (див. Рішення Конституційного Суду України у справі N 1-17/2005 від 22.09.2005 року N 5-рп/200521).

При цьому Конституція України не визначає співвідношення між постановами ВРУ та Указами Президента України. На наш погляд, при вирішенні даного питання слід виходити із конституційного принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову (ч. 1 ст. 6 Конституції України). Ідея Конституції полягає у тому, щоб відмежувати повноваження єдиного органу законодавчої влади - ВРУ - від повноважень інших органів влади, тому у разі колізії між Указом Президента України та постановою ВРУ слід визначати не те, який акт має вищу юридичну силу, а який акт виданий в межах компетенції відповідного органу, а який - ні. Вважаємо, що Укази Президента України та постанови ВРУ з точки зору їх юридичної сили є неспівставними, оскільки компетенція даних органів не перетинається.

1.2.3. Важливе значення у регулюванні земельних відносин відіграють постанови Кабінету Міністрів України, що видаються у випадках, передбачених законом. З точки зору юридичної сили неоднозначним є співвідношення постанов КМУ та Указів Президента України. І Президент України, і Кабінет Міністрів України в межах своїх повноважень видають акти, обов'язкові до виконання (ч. 3 ст. 106, ч. 1 ст. 117 Конституції України). Разом із тим, співвідношення актів Президента України та актів КМУ з точки зору юридичної сили Конституцією України прямо не вирішене. На наш погляд, слід виходити із того, що, відповідно до ч. 2 ст. 113 Конституції України, "Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України", крім того, "Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується ... актами Президента України". Президент України має право зупиняти "скасовувати акти Кабінету Міністрів України" (п. 16 ч. 1 ст. 106 Конституції України). Ці положення, на наш погляд, вказують, що видані в межах компетенції Президента України Укази мають вищу силу, ніж постанова КМУ.

1.2.4. Велику групу джерел земельного законодавства складають нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади, або відомчі нормативні акти. Поза всяким сумнівом, ці акти мають меншу юридичну силу, ніж видані в межах компетенції укази Президента України, постанови КМУ та постанови ВРУ. Разом із тим, заслуговує на увагу питання про юридичну силу окремих різновидів актів центральних органів виконавчої влади.

Насамперед, проблемним є питання про юридичну природу (а отже, і юридичну силу) т. з. нормативних документів. Перелік чинних НД, що є джерелами земельного права, див. у коментарі до ст. 4 ЗКУ. Для організації та координації робіт зі стандартизації на базі Національного наукового центру "Інститут ґрунтознавства та агрохімії ім. О. Н. Соколовського" наказом Держстандарту України створено технічний комітет (далі - ТК) зі стандартизації ТК-142 "Ґрунтознавство"22. Пропонується також створити ТК із сталого землекористування та землеустрою стосовно розроблення, науково-технічної експертизи, розгляду та погодження НД, які стосуються сталого землекористування, охорони та раціонального використання ґрунтів23. Чинний "Класифікатор нормативних документів" ДК 004-2008 передбачає окремий клас НД - 13 "Захист довкілля та здоров'я. безпека", до якого входить підклас 13.080 "Якість ґрунту. Ґрунтознавство".

Поняття "нормативний документ" (далі - НД) на сьогодні визначається законодавством (ст. 1 ЗУ "Про стандартизацію" від 17.05.200124, Додаток 2 до ДБН А.1.1-1-93 "Система стандартизації і нормування в будівництві. Основні положення"25) як "документ, що установлює правила, загальні принципи чи характеристики щодо різних видів діяльності або їх результатів". На наш погляд, така дефініція є надто загальною і не дозволяє відмежувати НД від інших нормативно-правових актів, адже під наведене визначення цілком підпадають будь-які нормативно-правові акти, у тому числі закони, постанови уряду тощо.

Насправді ж у чинному законодавстві термін "нормативні документи" вживається значно вужче. Так, ст. 1 ЗУ "Про стандартизацію" передбачає, що термін "нормативний документ" охоплює такі поняття, як "стандарт", "кодекс усталеної практики" та "технічні умови" (тобто окремі різновиди нормативних актів зі стандартизації). Законодавство та практика також визнають нормативними документами деякі інші різновиди відомчих нормативно-правових актів: НД у галузі будівництва (в першу чергу, будівельні норми та правила), НД у галузі забезпечення санітарно-гігієнічного благополуччя населення (санітарні норми), нормативні акти із забезпечення пожежної безпеки, НД із забезпечення ветеринарно-санітарного благополуччя. Посилання на основні НД, що використовуються при регулюванні земельних відносин, наведені у коментарі до ст. 4. На наш погляд, НД є важливим джерелом земельного права, роль якого у подальшому повинна лише зростати. Перспективним напрямком вдосконалення системи земельно-правового регулювання ми вважаємо створення спеціальної підсистеми нормативних документів (землевпорядних НД), що були б безпосередньо спрямовані на регулювання земельних відносин. Саме за допомогою таких землевпорядних НД повинні бути закріплені нормативи оптимального співвідношення земельних угідь, якісного стану ґрунтів, показники деградації земель та ґрунтів та ін., існування яких на сьогодні задекларовано законодавцем (ст. 165 ЗКУ, ЗУ "Про охорону земель" тощо), і які поки що існують лише у вигляді неофіційних наукових напрацювань26.

Аналізуючи зміст та форму різних видів НД, можна виділити їх спільні риси. Всі вони, по-перше, належать до відомчих нормативно-правових актів; по-друге, їхній зміст складають зазвичай певні якісні або кількісні показники (нормативи). По-третє, розробка всіх НД здійснюється, як правило, спеціалізованими науковими установами із використанням спеціальних знань у різних галузях науки і техніки, перед затвердженням НД підлягають погодженню із органами державного нагляду та контролю у відповідних сферах.

Слід сказати, що свого часу у правовій доктрині мала місце дискусія про те, чи мають НД правовий характер. Одними авторами обґрунтовувалася думка, за якою такі документи, маючи технічну природу, не містять правових норм, а отже, і не є правовими актами; інші ж автори заперечували такий підхід і визнавали правовий характер НД. У рамках цієї дискусії сторони застосували чи не всі можливі аргументи, і думка, за якою за стандартами та іншими актами "технічного законодавства" визнавалася нормативно-правова природа, на наш погляд, дістала переконливу перемогу. У працях таких вчених, як Бринчук М. М.27, Брославський Л. І.28, Ємельянова М. Б.29, Колбасов О. С.30, Новоселов В. Й.31, Огризков В. М.32, Опришко В.33, Парцій Я. Е.34, Скоромніков К. С.35, Халап И. А.36, Хламов І. Т.37 та інших цілком обґрунтовано було доведено, що стандарти (а за аналогією - й інші акти "технічного законодавства") - це відомчі нормативно-правові акти, що містять правові норми, хай навіть і такі, що мають технічне підґрунтя.

Слід звернути увагу, що, згідно зі ст. 1 ЗУ "Про стандартизацію" від 17.05.2001 в редакції ЗУ N 3164-IV від 01.12.2005, "стандарт - документ, розроблений на основі консенсусу та затв. уповноваженим органом, що встановлює призначені для загального і багаторазового використання правила, інструкції або характеристики, які стосуються діяльності чи її результатів, включаючи продукцію, процеси або послуги, дотримання яких є необов'язковим" (виділення додане). Новела, внесена у 2005 році, стосувалася саме визнання необов'язковості стандартів. Варто наголосити, що внесені зміни, по-перше, ніяк не означають необов'язковості НД як таких - положення про необов'язковість стосується саме стандартів; по-друге, дане положення не впливає на обов'язковість абсолютної більшості стандартів - джерел земельного права, оскільки, відповідно до п. 4 розд. VII "Прикінцеві положення" ЗУ "Про стандартизацію", "вимоги державних та інших стандартів, обов'язкові до виконання, є чинними до прийняття відповідних технічних регламентів та інших нормативно-правових актів, які регулюють ці питання". За недотримання вимог нормативних документів передбачені різні види юридичної відповідальності.

Таким чином, НД як джерела земельного права є обов'язковими відомчими нормативно-правовими актами, крім випадків, коли необов'язковість таких актів прямо встановлена законом.

Також, на наш погляд, заслуговує на окрему увагу питання про юридичну силу вказівок Державного комітету України із земельних ресурсів. П. 6 Постанови ВРУ "Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі" від 13.03.92 було передбачено, що "нормативні документи і вказівки" комітету, "які не суперечать законодавству України, є обов'язковими для виконання ...". В розвиток цієї норми з'явилася практика видання актів Держкомзему у формі вказівок. Як приклад, можна навести вказівку Держкомзему "Про створення єдиної системи нумерації земельних ділянок для ведення державного земельного кадастру" від 16.02.98 N 938. Варто звернути увагу на те, що сфера регулювання цього документа (як і багатьох інших вказівок) не обмежується відносинами в межах відомства, а впливає на права і обов'язки, наприклад, землевпорядних організацій, осіб, на ім'я яких виготовляються правоустановчі документи тощо. На наш погляд, при вирішенні питання про юридичну силу подібних документів (вказівок) слід виходити із того, що, в силу ч. 3 ст. 117 Конституції України, "нормативно-правові акти ... центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом" (за практикою, що склалася, вказівки не реєструються, на відміну від наказів Держземагентства України); згідно із ч. 3 ст. 57 Конституції України, "нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними" (вказівки не доводяться до відома населення в порядку, встановленому для відомчих нормативно-правових актів). Крім того, згадка про можливість видання актів у формі вказівок відсутня у Положенні про Державне агентство земельних ресурсів України, затв. Указом Президента від 08.04.2011 N 445/2011.

Таким чином, акт, виданий поза межами форми, передбаченої Положенням про Держкомзем, не зареєстрований у встановленому порядку та не доведений до відома населення, не може вважатися формально обов'язковим. Отже, він має виключно рекомендаційний характер.

Іншим спірним питанням у контексті юридичної сили актів центральних органів виконавчої влади є питання про співвідношення юридичної сили актів різних центральних органів виконавчої влади. Такі колізії можливі у випадку, коли компетенція органів розмежована нечітко і "перекривається".

Нормативні засади розв'язання подібних колізій на сьогодні у законодавстві України відсутні.

На наш погляд, при розв'язанні колізій між актами різних центральних органів виконавчої влади слід виходити із того, що перевагу має акт органу, спеціально уповноваженого на регулювання певних суспільних відносин. Такий висновок є наслідком застосування т. зв. змістовного принципу вирішення колізій, за яким перевагу має спеціальна норма. У даному випадку цей принцип застосовується щодо приписів, якими органи виконавчої влади уповноважуються на підзаконну правотворчість.

1.2.5. Окреме місце у системі джерел земельного права належить актам органів місцевого самоврядування. У спеціальній літературі висловлюється думка, за якою система нормативних правових актів органів місцевого самоврядування є самостійною, незалежною від органів державної влади, але підпорядкованою Конституції та законам39. На наш погляд, однозначної відповіді на питання про співвідношення актів органів місцевого самоврядування з іншими нормативно-правовими актами дати не можна. Слід розділяти три ситуації: (1) здійснення органами місцевого самоврядування власних (самоврядних) повноважень, (2) здійснення повноважень, делегованих органам місцевого самоврядування державою, (3) видання актів з питань повноважень, здійснення яких делегується радою місцевим органам виконавчої влади.

У першому випадку акти органів місцевого самоврядування, дійсно, складають автономну систему. Прийняття відповідних актів - виключне повноваження рад. Наприклад, місцева рада уповноважена встановлювати ставки земельного податку (п. 35 ст. 26 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні", п. 275.3 ст. 275 ПКУ). Підставою для цього є закон. З усіма іншими нормативно-правовими актами, що існують у державі, акти органів місцевого самоврядування є просто неспіввідносними. Таке становище випливає із самої природи місцевого самоврядування як права територіальної громади самостійного вирішувати "питання місцевого значення" (ст. 140 Конституції України), а також із положень ч. 4 ст. 143 Конституції України40, яка у даному випадку має тлумачитися a contrario.

Думка про те, що держава може бути обмежена у можливостях втручання, навіть законодавчого, у здійснення місцевого самоврядування, є порівняно новою для вітчизняної доктрини. Між тим, за кордоном, у "більш зрілих" демократіях, давно і достатньо глибоко розроблена концепція автономного вирішення місцевою громадою питань місцевого значення. Наприклад, у ФРН судова практика із захисту права на місцеве самоврядування виробила позицію про абсолютні та відносні межі нормативного (у т. ч. законодавчого) втручання з боку держави. Абсолютну межу, перехід якої не допускається в принципі, являє сутнісний зміст (Wesensgehalt) або ядро (Kernbereich) місцевого самоврядування. Захист поширюється і на інші сфери місцевого самоврядування, що виходять за межі його "ядра", хоча й не має абсолютного характеру41.

На відміну від ситуації з самоврядними повноваженнями, у випадку здійснення повноважень органів виконавчої влади, делегованих органам місцевого самоврядування (ч. 3 ст. 143 Конституції України), органи місцевого самоврядування підконтрольні органам виконавчої влади (ч. 4 ст. 143 Конституції України). Із цього з необхідністю випливає, що акти, видані органами місцевого самоврядування при здійсненні делегованих повноважень, мають нижчу юридичну силу, ніж акти відповідних органів виконавчої влади.

У третій ситуації акти органів місцевого самоврядування можуть містити вказівки, обов'язкові для місцевих органів виконавчої влади. Це стосується насамперед повноважень, делегованих місцевими радами місцевим державним адміністраціям (ст. ст. 1, 44, п. 27 ч. 1 ст. 43 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні"). Зокрема, можуть бути делеговані повноваження з підготовки питань "про визначення у встановленому законом порядку території, вибір, вилучення (викуп) і надання землі для містобудівних потреб, визначених містобудівною документацією" (п. 9 ст. 44), координацію "на відповідній території діяльності місцевих землевпорядних органів" (п. 16 ст. 44 Закону) тощо.

Аналіз місця в системі джерел земельного права актів органів місцевого самоврядування яскраво засвідчує, що множинність варіантів співвідношення за юридичною силою між різними актами заперечує доцільність виведення універсальної їх ієрархії.

 

1.2.6. Заслуговує на окремий розгляд питання про місце в системі земельного законодавства актів АРК. П. 2 ч. 1 ст. 18 Конституції АРК, затв. ЗУ від 23.12.98, передбачено, що до відання Республіки належить нормативне регулювання і здійснення організаційно-розпорядчих повноважень з широкого кола питань, пов'язаних із регулюванням земельних відносин ("сільського господарства і лісів; меліорації і кар'єрів"; "містобудування і житлового господарства; курортно-рекреаційної сфери; туризму", "історико-культурних заповідників; транспорту загального користування, автошляхів, водопроводів; мисливства, рибальства; санітарної і лікувальної служб" та ін.). Право регулювати нормативно земельні відносини випливає й з багатьох інших положень Конституції Республіки.

Відповідно до ч. 2 ст. 135 Конституції України, "нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції України, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання".

1.3. Певне місце у правовій системі України займають закони та інші акти УРСР та СРСР. Вони діють в Україні на підставі ЗУ "Про правонаступництво України" від 12.09.91 та Постанови ВРУ "Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР" від 12.09.91. У доктрині зазначається, що, наприклад, закони УРСР та СРСР діють доти, доки не будуть змінені або замінені законами України42. Дозволимо собі не погодитися з такою позицією. Як випливає із тексту названої постанови ВРУ, акти колишнього СРСР діють "до прийняття відповідних актів законодавства України". Аналогічне правило передбачено щодо актів УРСР. На наш погляд, це означає, що будь-які акти законодавства СРСР та УРСР перестають діяти при прийнятті будь-якого акта, що належить до законодавства України, з того самого питання. Наприклад, закон СРСР не може застосовуватися у випадку, якщо відповідні питання врегульовані постановою КМУ або навіть якщо з даного питання прийнято відомчий акт.

Прикладом може бути ситуація із "Санітарними нормами проектування промислових підприємств" (СН 245-71)43, затв. Державним комітетом Ради Міністрів СРСР у справах будівництва 05.11.71. Як складова системи нормативних документів у галузі будівництва, "Норми ..." відігравали надзвичайно важливу роль при плануванні і забудові населених пунктів, передбачаючи, зокрема, нормативи санітарно-захисних зон навколо промислових підприємств. У той же час, Міністерством охорони здоров'я України 19.06.96 були прийняті Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів44, які встановили ідентичні за призначенням нормативи. "Правила ...", проте, не містили згадки про те, що із їх прийняттям "Норми ..." не підлягають застосуванню в Україні. І це зрозуміло: вирішення даного питання належало до компетенції іншого відомства - Держбуду, який був уповноважений визначати перелік нормативних документів у галузі будівництва, чинних на території України.

У такій ситуації навіть досвідчені проектувальники подекуди посилаються на СН 241-75, хоча цей нормативний документ і не повинен застосовуватися в Україні згідно із Постановою ВРУ від 12.09.91 "Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР", а також відповідно до п. 2 ст. 4 Декрету "Про стандартизацію та сертифікацію", п. 2.2 ДБН А.1.1-1-93 як відсутній у "Переліку нормативних документів у галузі будівництва, що діють на території України"45.

Таким чином, вважаємо, що юридична сила актів СРСР та УРСР, що продовжують застосовуватися в Україні, у правовій системі України нижча від юридичної сили будь-якого акта законодавства України.

1.4. У земельно-правовій доктрині України судові акти (судові рішення по конкретним справам, акти узагальнення судової практики, судова практика в цілому) традиційно не визнають джерелами земельного права. Між тим, у правовій доктрині країн близького зарубіжжя, зокрема, еколого-правовій, деякі авторитетні дослідники впевнено відносять судові рішення до джерел права46. Аналогічно, чимало представників вітчизняної теорії права слушно, на наш погляд, вказують, що деякі судові акти з усіма підставами можна вважати джерелами права. Розглянемо місце судових актів у ієрархії джерел земельного права більш детально.

На наш погляд, судові акти можна розділити на три великі групи: (1) акти-узагальнення судової практики та (2) акти, пов'язані із вирішенням конкретних судових справ; (3) акти суду по вирішенню конкретних справ як судова практика в цілому

Перш за все, цікавим і, на нашу думку, поки що остаточно не вирішеним є питання про юридичну природу рекомендаційних роз'яснень "з питань застосування законодавства щодо вирішення справ відповідної судової юрисдикції", що можуть надаватися вищими спеціалізованими судами (п. 4 ч. 1 ст. 32 ЗУ "Про судоустрій та статус суддів"), а також роз'яснень "судам загальної юрисдикції з питань застосування законодавства" ВСУ (надавалися відповідно до п. 6 ч. 2 ст. 55 нечинного нині ЗУ "Про судоустрій України"). Зокрема, для правового регулювання земельних відносин важливе значення має постанова Пленуму ВСУ від 16.04.2004 N 7 "Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ".

Хоча у правовій доктрині розглядувані акти зазвичай не вважаються джерелом права, існують і протилежні погляди. Наприклад, Г. Федоренко (щоправда, під час дії положень ЗУ "Про судоустрій України", що передбачали обов'язковість роз'яснень) вказував, що акти, які приймаються вищими судовими інстанціями, "мають загально нормативний характер, бо правила поведінки, які містяться в них, обов'язкові для всіх і є не тільки тлумаченням права, а й усуненням прогалин в законодавстві"47.

На наш погляд, фактично акти-роз'яснення містять правила поведінки, що не можуть бути зведені до роз'яснення існуючих правових норм. Прикладів цьому чимало.

Мають акти-роз'яснення і таку ознаку нормативно-правових актів, як обов'язковість (незважаючи на те, що в чинній редакції ЗУ "Про судоустрій і статус суддів" цього не передбачено). Фактична (формально не закріплена) обов'язковість актів-роз'яснень судів вищого рівня, зокрема, випливає із очевидної можливості цих судів скасувати або змінити рішення суду нижчого рівня, що не відповідає позиції суду вищої ланки.

Можна вважати, що роз'яснення вищих спеціалізованих судів, акти-узагальнення судової практики ВСУ набувають всіх ознак нормативно-правових актів навіть за існуючого правового поля. Таку ситуацію слід оцінити негативно, оскільки вона вступає у суперечність із конституційними принципами розподілу влад, незалежності суддів та підкорення їх лише закону. Стримується застосування судами нижчого рівня динамічного тлумачення, що дозволяє пристосовувати незмінний текст нормативно-правових актів до потреб суспільства, що змінюються.

Проблемні питання правової природи та юридичної сили актів органів судової влади не вичерпується аналізом ролі актів - узагальнень судової практики. На думку багатьох дослідників48, можна з повною впевненістю віднести до джерел права акти правосуддя щодо вирішення конкретних спорів, якщо йдеться про визнання нормативних актів недійсними (незаконними, неконституційними) у формі скасування акта судом (з моменту набрання рішенням чинності) та його анулювання (визнання нечинним з моменту ухвалення акта, що дозволяє відновити порушені права)49.

З одного боку, у викладених випадках описане рішення суду начебто лише усуває спірність у правовідносинах, оскільки незаконний (неконституційний) акт об'єктивно не може породжувати правових наслідків, не має юридичної сили. З іншого боку, у випадку скасування правотворчими органами своїх же актів, що не відповідають актам вищої юридичної сили, не викликає сумнівів нормативно-правовий характер акта про скасування. Виходячи із останнього аргументу, ми схиляємося до точки зору тих дослідників, які визнають нормативно-правовий характер судових рішень по конкретним справам, якими визнаються незаконними нормативно-правові акти або їх окремі положення.

Також на окрему увагу заслуговує юридична природа рішень Конституційного Суду України про визнання неконституційними положень законів. Наприклад, великого резонансу набуло Рішення Конституційного Суду України N 5-рп/2005 від 22.09.200550, відповідно до якого положення п. 6 розд. X "Перехідні положення" ЗКУ втратили чинність як такі, що не відповідають Конституції України, "в частині зобов'язання переоформити право постійного користування земельною ділянкою ...".

Наведені вище приклади актів судової влади, включаючи рішення Конституційного Суду України, не є прецедентами у загальноприйнятому розумінні51, і, на наш погляд, мають ознаки класичних нормативно-правових актів.

Між тим, судові акти про визнання недійсними (незаконними) або про зупинення дії тих чи інших нормативно-правових актів, а також акти Конституційного Суду України складають порівняно незначну за кількістю частину судових актів.

Заслуговує на увагу питання про те, чи може вважатися джерелом права, у т. ч. земельного, судова практика в цілому. Ми вважаємо, що слід відповісти на це питання позитивно. Право - це не "мертва" буква закону. Право є правом лише тоді, коли воно діє. Таким чином, суди творять право, наповнюючи конкретним розумінням абстрактні положення закону. Невід'ємною властивістю мови, у тому числі юридичної, є багатозначність52, і суд, обираючи одне із кількох можливих значень припису, тим самим фактично творить право. Думка про невизначеність меж між судовим тлумаченням та правотворенням знаходить широку підтримку у правовій доктрині53.

Між тим, на наш погляд, одне ізольовано взяте рішення суду, навіть вищої інстанції, не може вважатися джерелом права. З іншого боку, коли окремі рішення судів складаються у певну тенденцію, практику54 - вони стають джерелом права. Окреме рішення суду ще не свідчить про те, що право розуміється саме так, як зафіксовано у цьому рішенні; таку властивість має лише практика в цілому. На наше переконання, неодноманітний, мінливий та неформалізований характер судової практики не може вважатися підставою, через яку судову практику не слід визнавати джерелом права. До того ж, існування різної практики з одного питання - на наш погляд, явище неминуче. При цьому далеко не завжди його слід оцінювати негативно, адже зміни у судовій практиці можуть відображати зміни у потребах суспільства, зміни у праворозумінні, правовій культурі тощо, тобто мати об'єктивний характер.

Таким чином, судова практика формує право, до неї необхідно ставитися як до правової реальності, проте реальності, яку можна змінити (при вирішенні конкретних справ).

Сказане стосується і практики Європейського суду з прав людини. Хоча в ЗУ "Про виконання рішень і застосування практики Європейського суду з прав людини" сказано, що "суди застосовують при розгляді справ ... практику Суду як джерело права", що наводить на думку про те, що окремі рішення Європейського суду з прав людини є прецедентами, насправді зазначені рішення мають, на відміну від прецедентів в розумінні англосаксонської правової традиції, похідний характер по відношенню до джерела нормативного характеру - у даному випадку міжнародного договору (Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої ЗУ N 475/97 від 17.07.97). Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод не містить положень про обов'язковість (як її текст не розуміти) рішень Європейського суду з прав людини для судів держав - учасників Конвенції55, і чимало прикладів, коли сам Європейський суд з прав людини кардинально змінював свою ж практику. Рішення Європейського суду з прав людини, які також складають в сукупності певну практику, між тим, враховуються національними судами, впливають на їх праворозуміння, тобто справді виступають джерелом права, не будучи при цьому прецедентами.

До ч. 2. На даний час норми, присвячені регулюванню земельних відносин, містяться у таких актах "неземельного" природоресурсного законодавства:

Вид документа

Назва документа

Дата, N

Закон України

"Про охорону навколишнього природного середовища"

25.06.91

Закон України

"Про охорону атмосферного повітря" (ст. 24 та ін.)

16.10.92

Закон України

Лісовий кодекс України

21.01.94

Закон України

Кодекс України про надра (ст. ст. 18, 19, 23 та ін.)

27.07.94

Закон України

Водний кодекс України (ст. 4, гл. 18 та ін.)

06.06.95

Закон України

"Про угоди про розподіл продукції" (ст. ст. 4, 8, 9)

14.09.99

Закон України

"Про мисливське господарство і полювання" (ст. ст. 21, 22, 23, 24)

22.02.2000

Закон України

"Про тваринний світ" (ст. ст. 17, 39, 54 та ін.)

13.12.2001

Міжнародний договір

Конвенція про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, головним чином як середовища існування водоплавних тварин

02.02.71

Постанова КМУ

"Про затвердження переліків корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення"

12.12.94 N 827

Постанова КМУ

"Про затвердження Положення про порядок забудови площ залягання корисних копалин загальнодержавного значення"

17.01.95 N 33

Постанова КМУ

"Про заходи щодо охорони водно-болотних угідь, які мають міжнародне значення"

23.11.95 N 935

Постанова КМУ

"Про затвердження Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них"

08.05.96 N 486

Постанова КМУ

"Про затвердження Порядку складання паспортів річок і Порядку установлення берегових смуг водних шляхів та користування ними"

14.04.97 N 347

Постанова КМУ

"Про правовий режим зон санітарної охорони водних об'єктів"

18.12.98 N 2024

Постанова КМУ

"Про Комплексну програму розвитку меліорації земель і поліпшення екологічного стану зрошуваних та осушених угідь на період до 2010 року"

16.11.2000 N 1704

Постанова КМУ

"Про Порядок надання водно-болотним угіддям статусу водно-болотних угідь міжнародного значення"

29.08.2002 N 1287

Постанова КМУ

"Про затвердження Комплексної програми захисту сільських населених пунктів і сільськогосподарських угідь від шкідливої дії вод на період до 2010 року та прогноз до 2020 року"

03.07.2006 N 901

Постанова КМУ

"Про затвердження Правил відтворення лісів"

01.03.2007 N 303

Постанова КМУ

"Про затвердження Порядку поділу лісів на категорії та виділення особливо захисних лісових ділянок"

16.05.2007 N 733

Щодо правового регулювання земельних відносин у актах поресурсного законодавства див. гл. 11 "Землі лісогосподарського призначення" та 12 "Землі водного фонду" ЗКУ та коментар до гл.  12 "Землі водного фонду" ЗКУ.

В ч. 2 ст. 3 ЗКУ зроблена спроба встановити пріоритет ЗКУ по відношенню до нормативно-правових актів "про надра, ліси, води, рослинний і тваринний світ, атмосферне повітря", передбачаючи можливість їх застосування до регулювання земельних відносин лише у разі, "якщо вони не суперечать цьому Кодексу". На наш погляд, безумовний пріоритет ЗКУ при регулюванні земельних відносин існує лише відносно актів природоресурсного законодавства більш низької юридичної сили (зокрема, постанов КМУ). Конституція України не передбачає пріоритетності одних законів перед іншими, тому застосовується загальні правила: "більш пізній закон має перевагу над прийнятим раніше" та "спеціальна норма має перевагу над загальною" (причому далеко не завжди норма, вміщена у спеціальному земельному законодавстві, буде спеціальною по відношенню до земельно-правової норми, вміщеної в акті іншої галузі законодавства).