1. Суд може своєю ухвалою об'єднати в одне провадження кілька однорідних позовних вимог за позовами одного й того ж позивача до того ж відповідача чи до різних відповідачів або за позовними заявами різних позивачів до одного й того самого відповідача, а також роз'єднати одну чи декілька поєднані в одне провадження позовні вимоги у самостійні провадження, якщо їхній спільний розгляд ускладнює чи сповільнює вирішення справи.

Коментар:

Предмет регулювання та цілі статті

1. Стаття надає право суду в межах підготовчого провадження об'єднати для спільного розгляду і вирішення кілька адміністративних справ або, навпаки, роз'єднати адміністративну справу у різні провадження.

2. Статтю спрямовано на забезпечення всебічного та об'єктивного розгляду і вирішення адміністративної справи (справ) протягом розумного строку та пришвидшення провадження.

Об'єднання адміністративних справ і підстави для цього

3. Об'єднання адміністративних справ - це поєднання двох і більше пов'язаних між собою адміністративних позовів, що підсудні одному адміністративному суду, в одне провадження. Об'єднання справ сприяє досягненню процесуальної економії та перешкоджає ухваленню судом протилежних рішень у подібних справах. Сторони у справі зазвичай також зацікавлені в тому, щоб їхні вимоги були розглянуті якомога швидше одним і тим же судом.

4. Підставою для об'єднання адміністративних справ може бути:

1) наявність однорідних позовних заяв одного й того ж позивача до того ж відповідача чи до різних відповідачів;

2) наявність однорідних позовних заяв різних позивачів до одного й того самого відповідача.

Однорідність позовних заяв може проявлятися у тому, що позовні вимоги, заявлені у цих заявах, випливають з одних і тих самих або подібних правовідносин, зокрема й у випадку, коли об'єкт оскарження один і той же.

5. Об'єднання адміністративних справ, як правило, може відбутися на стадії підготовного провадження. Однак, на наш погляд, за наявності визначених цією статтею підстав можливе також об'єднання адміністративних позовів в одне провадження також на стадії вирішення питання про відкриття провадження, або навіть на стадії судового розгляду, якщо таке об'єднання сприятиме досягненню цілей цієї статті.

6. Якщо адміністративні справи, що належить об'єднати, перебувають у провадженні одного суду, то об'єднання здійснюється за його ухвалою, якщо ж у провадженні різних складів суду - тоді кожен склад суду (суддя, що здійснює підготовку справи до судового розгляду) повинен постановити ухвалу про об'єднання: один з них у цій ухвалі передає свою справу до провадження іншого складу суду, а інший склад суду бере об'єднану справу до свого провадження.

Ухвала про об'єднання адміністративних справ викладається окремим документом (пункт 4 частини четвертої статті 160 КАСУ) з урахуванням загальних вимог до ухвал суду, встановлених статтею 165 КАСУ. Її не може бути оскаржено окремо від постанови суду у справі.

7. При вступі у справу третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, інститут об'єднання адміністративних справ в одне провадження не застосовується, оскільки третя особа вступає в існуючу справу і самостійне провадження в справі за її позовом не відкривається.

Питання зустрічного позову в адміністративному процесі

8. КАСУ не передбачає інституту зустрічного позову, хоча в проекті положення про нього були. Однак на учасників робочої групи вплинув аргумент про те, що зустрічний позов у справах, коли особа просить захисту в адміністративному суді від органу влади, спотворював би ідею адміністративної юстиції. Тому більшість із них вирішила відмовитися від цього інституту взагалі.

Проте на практиці можуть зустрічатися правові ситуації, які обумовлюватимуть виникнення зустрічних вимог. Наприклад, суб'єкт владних повноважень після відмови надати статус біженця іноземцю, який незаконно перетнув державний кордон, звертається до суду за рішенням про примусове його видворення. Цілком логічно, щоб іноземець мав право у цьому ж процесі оскаржити відмову у наданні йому статусу біженця. Так само зустрічний позов можливий, наприклад, у спорах, які виникають з адміністративних договорів. Одна сторона договору звертається до адміністративного суду з вимогою зобов'язати іншу сторону виконати умови договору, а інша - оспорює дійсність самого адміністративного договору. Зустрічні вимоги можуть виникати й у спорах між суб'єктами владних повноважень. Очевидно, що ці вимоги є зустрічними й у різних провадженнях розглядатися не можуть, оскільки задоволення зустрічної вимоги однієї сторони усуває можливість задоволення первісної вимоги іншої сторони і навпаки. Тому, на наш погляд, інститут зустрічного позову, хоч в обмеженому вигляді, але має право на існування в адміністративному судочинстві.

Можливість адміністративного позову із зустрічними вимогами не суперечить КАСУ, але об'єднання адміністративних справ за первинним і зустрічним позовами в одне провадження Кодексом не передбачено. Тим більше це суперечитиме Кодексу, якщо, згідно з правилами підсудності, адміністративний позов із зустрічними вимогами належить подавати до іншого суду.

Якщо в судовій практиці все-таки виникнуть випадки, коли неприйняття зустрічного позову позбавить особу можливості належним чином захистити свої права, свободи чи інтереси, на нашу думку, було б справедливо прийняти його до одного провадження з первинним позовом, навіть якщо при цьому не буде дотримано правил територіальної підсудності. При надходженні зустрічного адміністративного позову суд може застосовувати аналогію закону: керуючись положенням частини сьомої статті 9 КАСУ, застосувати статтю 123 ЦПКУ, згідно з якою відповідач має право до або під час попереднього судового засідання пред'явити зустрічний позов. Зустрічний позов приймається до спільного розгляду з первісним позовом, якщо обидва позови взаємопов'язані і спільний їх розгляд є доцільним, зокрема, коли вони виникають з одних правовідносин, або коли вимоги за позовами можуть зараховуватися, або коли задоволення зустрічного позову може виключити повністю або частково задоволення первісного позову. Вимоги за зустрічним позовом ухвалою суду об'єднуються в одне провадження з первісним позовом.

Водночас слід навести позицію Вищого адміністративного суду України, якій не відповідають наведені рекомендації: "Відсутність процесуального інституту зустрічного позову є особливістю адміністративного судочинства порівняно з цивільним та господарським процесами. Аналогія закону на підставі статей 123, 124 Цивільного процесуального кодексу України не може бути застосована в адміністративному процесі, оскільки КАС не передбачено об'єднання справ за участі одних і тих же сторін, які в одній справі мають статус позивача, а в іншій - відповідача. Відповідач у справі може заявити свої вимоги до позивача у формі окремого позову і таким чином реалізувати своє право на судовий захист"132.

Оглядовим листом від 06.08.2008 року "Про практику застосування окремих приписів КАСУ" Вищий адміністративний суд України (в порядку інформації та для врахування при розгляді справ) зазначив наступну позицію стосовно пред'явлення зустрічного позову та об'єднання адміністративних справ:
"Сам факт відсутності у КАС вказівки на право щодо пред’явлення зустрічного позову не дає суду підстав відмовляти у відкритті провадження в адміністративній справі за таким зустрічним позовом і при наявності передбачених статтею 116 КАС підстав об’єднати для спільного розгляду і вирішення кількох адміністративних справ."

Роз'єднання адміністративної справи і підстави для цього

9. Суд також може роз'єднати одну чи декілька позовних вимог, що поєднані в одне провадження, у самостійні провадження. Єдиною підставою для цього коментована стаття називає той випадок, коли спільний розгляд поєднаних позовних вимог ускладнює чи сповільнює вирішення справи. Найчастіше необхідність роз'єднати провадження в адміністративній справі у самостійні провадження може виникнути при множинності сторін - коли на стороні позивача та/або відповідача діють декілька суб'єктів. Наприклад, один зі співпозивачів перебуває у тривалому відрядженні, що тягне за собою зупинення провадження у справі. Суд у цьому випадку може виділити у самостійне провадження розгляд вимог такого позивача і зупинити його, що не перешкоджає продовженню розгляду і вирішенню справи за участю інших позивачів.

За відсутності множинності сторін необхідності у роз'єднанні адміністративної справи зазвичай не виникає, адже суд при потребі може використати інший процесуальний засіб - прийняти постанову щодо частини позовних вимог (стаття 164 КАСУ).

10. Роз'єднання адміністративної справи, як правило, може відбутися на стадії підготовчого провадження. Однак за наявності визначеної цією статтею підстави можливе роз'єднання адміністративної справи також на стадії судового розгляду, якщо таке роз'єднання сприятиме досягненню цілей цієї статті.

11. Ухвала про роз'єднання адміністративної справи викладається окремим документом (пункт 4 частини четвертої статті 160 КАСУ) із урахуванням загальних вимог до ухвал суду, встановлених статтею 165 КАСУ. Її не може бути оскаржено окремо від постанови суду у справі.