1. Адміністративні справи, предметом оскарження в яких є рішення, дії чи бездіяльність Кабінету Міністрів України, міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, Національного банку України, їхньої посадової чи службової особи, виборчої комісії (комісії з референдуму), члена цієї комісії розглядаються і вирішуються в окружному адміністративному суді колегією у складі трьох суддів.

2. Адміністративні справи розглядаються і вирішуються в окружному адміністративному суді та у місцевому загальному суді як адміністративному суді колегією у складі трьох суддів також з ініціативи судді в разі їх особливої складності.

3. Перегляд судових рішень в адміністративних справах в апеляційному порядку здійснюється колегією у складі трьох суддів.

4. Перегляд судових рішень в адміністративних справах у касаційному порядку здійснюється колегією у складі не менше трьох суддів.

5. Адміністративні справи, підсудні Київському апеляційному адміністративному суду як суду першої інстанції, розглядаються і вирішуються колегією у складі трьох суддів.

6. Адміністративні справи, підсудні Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції, розглядаються і вирішуються колегією у складі не менше п'яти суддів.

7. Питання про допуск адміністративної справи до провадження Верховного Суду України вирішується у Вищому адміністративному суді України колегією у складі п'яти суддів.

8. Перегляд судових рішень в адміністративних справах у Верховному Суді України здійснюється колегіально.

9. Частину дев'яту виключено.

Коментар:

Предмет регулювання та цілі статті

1. Стаття встановлює випадки колегіального розгляду справ у суді першої інстанції, а також колегіальний склад суду у судах наступних інстанцій з метою забезпечення додаткових гарантій правосудного вирішення справи. Ці гарантії полягають, зокрема, у зміцненні незалежності суду (на декількох суддів важче вплинути, ніж на одного), а також підвищенні фаховості у вирішенні справи (за принципом: "одна голова добре, а дві краще"). Усе це сприяє неупередженому і всебічному аналізу справи.

Розгляд колегією суддів адміністративних справ у суді першої інстанції

2. Для досягнення цілей статті у її першій частині зазначено, що колегія з трьох професійних суддів в окружному адміністративному суді розглядає і вирішує адміністративні справи, предметом оскарження в яких є рішення, дії чи бездіяльність:

1) Президента України;

2) Кабінету Міністрів України, його посадової чи службової особи;

3) міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади, їхньої посадової чи службової особи;

3) Національного банку України, його посадової чи службової особи;

4) виборчої комісії (комісії з референдуму), члена цієї комісії.

Це перелік випадків обов'язкового розгляду і вирішення справи колегією суддів в окружному адміністративному суді.

3. У частині другій коментованої статті встановлено факультативні випадки розгляду і вирішення справи колегією суддів в окружному адміністративному суді. Так, в окружному адміністративному суді колегія у складі трьох суддів розглядає і вирішує адміністративні справи також:

1) за клопотанням хоча б однієї зі сторін (третьої особи, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору96, їх представників) про колегіальний розгляд справи;

2) з ініціативи судді в разі особливої складності справи.

Отож, виходячи з міркувань забезпечення незалежності суду та фаховості вирішення справи, законодавець не просто обмежився переліком категорій справ, які суд обов'язково повинен вирішувати в колегіальному складі, а й надав можливість сторонам і судді у кожній конкретній справі визначити доцільність її розгляду колегією суддів.

Клопотання сторони про колегіальний розгляд справи, заявлене до початку судового розгляду, є достатньою підставою для призначення колегіального розгляду, незалежно від мотивів такого клопотання. Його навіть не обов'язково вмотивовувати. Суд не може відмовити у його задоволенні.

Особлива складність справи є умовою колегіального розгляду з ініціативи судді, а не сторони, оскільки складність справи для вирішення може визначити суддя, якому її було передано для розгляду (див. пункт 7 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ" від 6 березня 2008 року N 2). Особлива складність може полягати у великій кількості обставин у справі та складності їх правової кваліфікації, суперечливості та неясності законодавства, що регулює спірні відносини, в існуванні прямого чи непрямого тиску на суддю тощо. Вищий адміністративний суд України зауважив, що особлива складність справи - "це суто оціночне поняття, тому визначення ступеня складності справи не може обмежуватися вичерпним переліком критеріїв і має визначатися судом самостійно, з урахуванням конкретних обставин справи, враховуючи, наприклад: предмет спору, кількісний склад учасників судового розгляду, обсяг необхідних для вирішення справи доказів, правові підстави позову, великий суспільний інтерес до справи та ін."97.

4. Питання про колегіальний розгляд адміністративної справи в окружному адміністративному суді вирішує суддя, який відкрив провадження в адміністративній справі і проводить підготовку справи до судового розгляду. Це питання може бути вирішено спеціальною ухвалою (наприклад, якою задовольняється клопотання сторони про колегіальний розгляд) або ухвалою про закінчення підготовчого провадження і призначення справи до розгляду. Ці ухвали окремо від постанови суду у справі оскаржувати не належить.

Якщо особлива складність справи виявлена суддею в процесі її судового розгляду, суддя може винести на обговорення сторін питання про колегіальний розгляд і вирішити його, однак з урахуванням тієї обставини, що зміна складу суду не повинна зумовити порушення розумного строку розгляду справи.

5. У Вищому адміністративному суді України підсудні йому як суду першої інстанції адміністративні справи (а це справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів чи референдуму та щодо скасування реєстрації кандидата на пост Президента України) розглядає і вирішує колегія у складі не менше п'яти суддів. Такий склад повинен гарантувати незалежність і правосудність вирішення складних і в політичному, і в правовому сенсі справ, що може суттєво вплинути на суспільно-політичний розвиток держави.

Склад суду при перегляді судових рішень в адміністративних справах

6. Перегляд судових рішень в адміністративних справах у разі їх оскарження завжди здійснюється колегіально:

1) в апеляційній інстанції - колегією у складі трьох суддів;

2) у касаційній інстанції - колегією у складі не менше п'яти суддів;

3) у Верховному Суді України (перегляд за винятковими обставинами):

- загальне правило - колегією у складі суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України за участі не менше двох третин її чисельності, але в усякому разі не менше п'яти суддів;

- у разі виявлення неоднакового застосування судами касаційної інстанції одного і того самого положення закону - колегією у складі суддів відповідних судових палат Верховного Суду України, яка формується за правилами, передбаченими частиною другою статті 241 КАСУ.

Розподіл функцій у колегії суддів

7. Судді у складі колегії мають рівні права щодо вирішення питань, які виникають у ході судового розгляду, а також щодо вирішення справи по суті. Водночас у складі колегії суддів виділяють головуючого в судовому засіданні та суддю-доповідача. Головуючий у судовому засіданні спрямовує хід судового розгляду, забезпечує додержання послідовності та порядку вчинення процесуальних дій, надає слово учасникам адміністративного процесу тощо. У суді першої інстанції головуючим у судовому засіданні є суддя, який здійснював підготовче провадження, оскільки йому найкраще відомі матеріали справи. Як правило, він і робить вступну доповідь про суть справи на початку судового розгляду, хоча таку доповідь може зробити й інший суддя зі складу колегії - суддя-доповідач.

У судах наступних інстанцій справу готує до розгляду суддя-доповідач, він має вступну доповідь, а головуючий лише веде судове засідання.

Склад суду при вирішенні справи на етапі підготовчого провадження

8. На практиці постало питання, у якому складі повинен діяти суд при вирішенні справи на етапі підготовчого провадження у зв'язку з визнанням позову відповідачем або при закритті справи через відмову позивача від позову або примирення сторін. Йдеться про справи, які відповідно до коментованої статті належить розглядати колегією суддів.

Для вирішення цієї проблеми, на наш погляд, необхідно виходити з такого. Відповідно до частини першої статті 110 КАСУ підготовку справи до судового розгляду здійснює суддя, який відкрив провадження у справі. Він же одноособово може провести попереднє судове засідання в адміністративній справі (частина друга статті 111 КАСУ). Тобто на етапі підготовчого провадження усі судові рішення ухвалює суддя одноособово. Колегія суддів з'являється у першій інстанції лише на етапі судового розгляду адміністративної справи в судовому засіданні чи письмовому провадженні і вирішує справу за наслідками такого судового розгляду. Тому всі питання, пов'язані з визнанням позову, відмовою від позову та примиренням сторін під час підготовчого провадження (статті 112 - 113 КАСУ), суддя вирішує одноособово. Це стосується і тих справ, для яких коментованою статтею передбачено судовий розгляд і вирішення колегією суддів.

Таке тлумачення повністю узгоджується із цілями коментованої статті, оскільки у разі визнання позову, відмови від позову та примирення сторін вирішення справи є значно простішим, ніж за наслідками судового розгляду.

Наслідки порушення правил про склад суду

9. Якщо судом порушено правила про колегіальний розгляд справи, встановлені цією статтею, це є підставою для обов'язкового скасування ухваленого ним рішення і направлення справи на новий розгляд у зв'язку з неповноважним складом суду (пункт 1 статті 204, пункт 1 частини третьої статті 227 КАСУ).

Водночас, якщо суд розглянув і вирішив колегіально справу, яку належало розглядати одноособово (стаття 23 КАСУ), це не має бути підставою для скасування ухваленого ним рішення, оскільки колегіальний розгляд дає більше гарантій правосудного вирішення справи, ніж одноособовий (див. пункт 7 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ" від 6 березня 2008 року N 2).

Зарубіжне регулювання

10. Подібні правила щодо складу суду існують і в адміністративному судочинстві інших країн. У Нідерландах слухання адміністративних справ у першій інстанції суддя здійснює одноособово. Однак якщо суддя вважає, що справа складна для вирішення одним суддею, він передає її до колегії суддів. За таким зразком формують склад суду для розгляду адміністративних справ і в Естонії.

Згідно з німецькими правилами адміністративного судочинства, справу передають на розгляд одного судді, якщо вона не є складною з фактичного чи юридичного боку або не має принципового значення. В інших випадках справу розглядає колегія з трьох професійних суддів та двох суддів на громадських засадах (останніх обирає територіальна громада). Також за загальним правилом колегіально суд вирішує адміністративні справи у Франції і Польщі.

11. До речі, склад суду з трьох професійних суддів і двох народних засідателів для розгляду адміністративних справ пропонували і під час підготовки КАСУ. Необхідність залучення народних засідателів мотивували потребою підвищити довіру до суду, а також створити додаткові гарантії незалежності і неупередженості суду при вирішенні справ. Значення участі народних засідателів у тому, що вони могли б забезпечувати представництво суспільства у здійсненні правосуддя в адміністративних справах. Народні засідателі допомагали би професійному судді подивитися на справу очима пересічної людини, а не лише з точки зору сухої букви закону. Народні засідателі вносили б у судочинство своє бачення соціальної реальності й інтересів різних соціальних груп, яке може бути невідомим професійним суддям. Довіра до такого складу суду могла би бути значно вищою. Крім того, участь народних засідателів у здійсненні правосуддя змушувала б професійних суддів аргументувати правову позицію так, щоб вона була зрозумілою і для нефахівців. Це дуже важливо, адже судові рішення в адміністративних справах можуть мати велике суспільне значення, а тому їх слід викладати чіткою і доступною мовою.

Однак багато суддів ще пам'ятають проблеми із залученням народних засідателів, що існували раніше. Інститут народних засідателів був радше простою формальністю, народних засідателів через їхню пасивність нерідко називали "кивалами". З остраху, щоб ця негативна практика не повторилася, із проекту Кодексу у третьому читанні положення про народних засідателів було вилучено. Принаймні на цьому етапі розвитку правосуддя в Україні інститут народних засідателів в адміністративному судочинстві законодавцем визнано недоцільним.